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方案,而是一条加强内部纪律、充实整个国家的途径。虽然没有官吏从“外
部”统治他们,但是民众会最终为一系列的社会法则激励,朝向他们共同的
目标迈进;这个目标就是国家的团结和强盛。和康有为一样,梁启超相信自
治对个人性格并最终对群体起到改造作用。立宪派的主要对手章炳麟,作为
同盟会的发言人,带头抨击“封建”思想。中国数千年以前就脱离了封建时
代,它不同于西方国家——更不必说日本了。他认为,那种以为中国适合于
实行西方变体的代议制政府的观点是荒谬的;它只会在从政者中导致追求自
我利益和相互竞争,并在地方社会中导致无政府状态。(可能是作为革命的
后果)所需要的是一个肃清腐化、纪律严明的适应统一的民族国家各种需要
的官僚政体。①
晚清官方关于地方自治的观点,大部分是由袁世凯的活动和提议形成
的。袁世凯在 1902 年被任命为直隶总督后不久,即开始在天津建立现代化的
警察和教育制度。天津被列强视为它们通向京城的路线上的一个枢纽;在义
和团事件后,有效率的市政管理被认为是避免中外冲突一再爆发所必需的。
袁世凯的计划不仅包括现代的警察和学校,而且包括吸收和利用地方名流的
①黄遵宪:《在南学会上的讲话》,载《湘报类纂》,第 307 页以下。对地方行政的评论追溯到清初顾炎
武和黄宗羲的论著,在 19 世纪末,日本和中国学者都研究这些论著。见乔舒亚?A。福格尔:《政治与汉
学:内藤湖南(1866—1934年)个案》,第 182—190 页。
②闵斗基:《清代封建论之近代变形》,见《中国近代史研究》,第 228—273 页。孔斐力:《民国统治
下的地方自治:控制、自治和动员问题》,载魏菲德和卡罗林?格兰特编:《中华帝国晚期的冲突与控制》,
第 272—276 页。
①孔斐力:《晚清关于政体的种种见解》,《远东研究中心论文选》,第 4 集 (1979—1980 年),第 10—16
页。
措施。这要通过在天津府属各县实行代议制去做到。新的警察局首先在天津
县示范,进行居民普查,作为制定选民名单的基础。天津县议事会在 1907
年选举产生,成为清政府建立名流代议机构的样板;清政府认为,这种代议
机构在对待地方自治权限范围的问题上,应恪守基本保守的观点。在采取这
一步骤走向以名流为基础的立宪制度的同时,袁世凯开始把新式警察系统扩
展至直隶的其他地区,从而把地方治安系统牢固地置于官府的控制下,加强
了知县的权力。②
义和团事件以后列强撤出,华北地区处于无政府状态,袁世凯以名流为
基础的民主制和官府控制结合起来的试验,可看成是他对所接管的这一混乱
局面作出的反应。在日本人的影响下,较为严厉的政府控制,将会在地方名
流的合作下建立起来。
这种观点也体现在清廷自己对地方行政的看法上,1908 年颁布的法令授
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