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年的发展,它们的职权也扩大了。上海市政工程局议董在 1905 年创立,部分
地是受公共租界工部局的成功的启发。在官方直接赞助下,地方绅商受权选
举董事管理城市服务,如道路、电灯和警务。议董具有城市政府职能的更明
①伊懋可;《集镇与水道:从 1480 年至 1910 年的上海县》,载史坚雅:《中华帝国晚期的城市》,第
441—473 页。关于地方名流积极参与的兴起,见本书第 1 章《清代权力机构的失衡》与《名流积极精神的
兴起》两节。
②《嘉定县续志》,卷 1,第 4 — 5 叶。
显的标志是,议董拥有征税和司法权能。①
由社会名流管理的新公共事业,其财政基础必须是在土地正税之外。清
政府已经尽其所能防止地方名流介入土地正税系统,虽然到了 19 世纪,某些
土地附加税已由士绅参与的机构征收。然而,一般地说,这类附加税是杂捐,
给地方名流提供了一条介入地方财政系统的合法渠道。和更有名的厘金一
样,这类杂捐可以很容易地扩展为新税源,官府很难监督。20 世纪第一个 10
年的“地方自治”活动,包括举办新式学校和警察,就是利用这类捐税。它
们的征收大多由地方名流管理,他们急切地不让县的办税人员插手这些新税
源。
产生于这类地方活动的一项制度变化,是官方明确规定“地方”征税范
围。在此以前,县政府仅有正税收入的合法“保留”部分,外加非正规的“例
定费”以补知县和下属官吏薪俸之不足。直到 1908 年才建立起地方计税基
准,划定县里名流可以用来作为地方政府新事业经费的税款。在 1908 年的县
治所在地、集镇和村镇的自治章程中,规定土地特别税和附加税为这类新单
位的合法税收。
1909 年,在新组建的度支部的一套大型出版物中,对国家、省和地方财
政范围有详细的规定。②从这些规定中可以看出,地方士绅已经多么深地卷入
征集与动用地方税款的工作。他们向地方商业与服务业征收各种杂税,并把
所收税款用在新组建的县警察部队和新式学校。社会名流参与新教育制度特
别重要,新教育制度迫切需要新税源。现代化的学校在数量上迅速地增加(例
如,在山东,从 1903 年的 140 所增至 1907 年的 3424 所),成为吸引社会名
流参与的新天地。地方取自商业的捐税大多避开县衙,“由士绅管理和不经
官吏之手”。①
地方名流的管理工作,伴随有大量的理论著作的出现。关注地方政府曾
经是 19 世纪 60 年代“中兴”的一个重要部分,当时中国面临随 19 世纪中期
叛乱而来的混乱与破坏。②省当局所作的努力,是采用加强传统的控制和宣教
机构以巩固地方税务和秩序的基础:整饬县政,振兴儒家教育,重建地方经
济。与此同时,有的人在寻求新的途径,认为只有找到一种新办法控制社会
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