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第4部分（第1页）

ㄆ绽迹≧obert　Kaplan）和约翰·斯坦布鲁纳（John　Steinbruner）这样的评论家也认为，如果边缘区的安全问题不能得到控制，就会破坏世界秩序，使全球发展失去可预见性，而秩序和可预见性是繁荣与和平的必要条件。5

克林顿政府原则上是坚决支持国际组织和国际伙伴关系的，但是它往往嘲笑唯一一个可以对失败国家采取负责任行动的国际权威组织：联合国。克林顿政府把在索马里的失败归咎于联合国，这就增强了美国国会对联合国的不满情绪。索马里行动失败之后，美国立即要求联合国在卢旺达面临种族灭绝的时刻撤出在卢旺达的维和部队。在伊拉克问题上，克林顿政府最初的政策是与联合国特别委员会（United　Nations　Special　mission）合作，但正如一个外交官兼分析人士所说的那样，后来却蜕变成为“萌动的单边主义”——克林顿政府自诩有权决定如何实施联合国安理会的决议。1998年，也是克林顿政府宣布，美国在伊拉克的目标是政权更迭。7

美国未能加强联合国，未能解决边缘区安全问题——比如贫穷、羸弱国家、内战、地区动荡等，这就使得世界在过去15年里成为一个更加危险的地方。这些安全问题在2001年9月11日迸发。在这一天，盘踞在世界上最贫穷、最具暴力冲突地区的恐怖主义分子对美国领土实行了有史以来最严重的打击。

“9·11”恐怖主义袭击改变了美国观察自身安全威胁的视角。布什政府开始意识到，失败国家和国际体系中的治理空白地区是跨国恐怖主义和有组织犯罪的根源。但是，虽然“9·11”改变了布什政府对安全威胁的看法，却也大大加强了这届美国政府的单边主义倾向。

人们很容易忘记，“9·11”之后，国际上纷纷表达对美国的同情、关心和友谊，国际援助也纷至沓来。美国与中国、印度、欧洲在反对国际恐怖主义领域具有共同利益，这表明大国之间的广泛合作是可能的。美国的政策和领导能力本来是可以实现国家秩序变革的。

但是，美国再次错失良机。2001年秋天，美国不许北约盟友参与阿富汗的行动，而在2002年就意识到美国需要盟友的帮助。布什政府没有集中精力打击基地组织和阿富汗支持基地组织的塔利班集团，而是宣布开展全球性的反恐战争，扬言要打一场没有地域限制、没有最终目标的战争。这样做既疏远了盟友，也排斥了*世界以及其他地区的潜在合作国家。布什政府刚愎自用地发动了伊拉克战争，破坏了国际合作。8美国出现了以预防性战争为内涵的新的安全观，认为流氓国家是恐怖主义的原因，将强行实施的政权更迭作为对付流氓国家的首选方式。这样一来，美国就自诩为国际体系的警察和法官。　。。

主权的最后良机（4）

全球反恐战争使美国丧失了一大资源，这就是美国保护并促进*和法治的声誉。关塔那摩、阿布格莱布、酷刑和强行引渡等行为使美国在*问题上信誉扫地，在世界上大部分地区都是这样，在穆斯林国家尤其如此。

如同冷战结束一样，“9·11”也为我们提供了机遇，本来可能会引发有意义的国际变革。领袖们本来可以重振国际合作，并使之延伸到21世纪。克林顿总统曾努力加强国际秩序，但是他没有宏观思路和战略去实现这一目标；布什总统则不一样，他根本没有做过这种努力。

历史告诉我们，战争和危机可以带来国际秩序的根本变革。冷战之后和“9·11”之后，我们一再错失良机。这就向我们提出了一个严肃的问题：严峻的安全挑战已经显现，在这些挑战造成最严重后果之前，我们必须利用问题的紧迫性，促成全球行动。

负责任主权

重建国际秩序需要考虑能够应对具体威胁的具体国际组织，并使其工作有效。但首先要有一种大思路，一种基本的原则，使秩序具有道德内涵，使人们对国家在诸多领域的行为有着一致的期望。这样一种基本原则必须得到世界各个地区不同民族的认同，得到关键国家的支持，并且符合美国的自身形象。

我们认为，负责任主权就是这样的原则。负责任主权意味着对本国国民和其他国家的均负有义务和责任。负责任主权与传统意义上的主权观念（有时称为威斯特伐利亚主权）不同，传统主权观认为主权就是不干涉他国内政。负责任主权是由非洲政治家、学者弗朗西斯·邓（Francis　Deng）在20世纪90年代最先提出来的，负责任主权意味着“国家政府有义务保障国民最低水准的安全和社会福祉，对本国国民和国际社会均负有责任”。9

在本书中，我们改进并拓展了负责任主权的理念，使其适用于多种跨国威胁，以便发现解决问题的方法。我们认为，负责任主权号召所有国家对自己那些产生国际影响的行为负责任，要求国家将相互负责作为重建和扩展国际秩序基础的核心原则、作为国家为本国国民提供福祉时的核心原则。在一个安全相互依存的世界上，国家在履行对国民的责任的同时，必然与其他国家发生关联。负责任主权还意味着世界强国负有积极的责任，帮助较弱的国家加强行使主权的能力，这就是“建设责任”（responsibility　to　build）。

为什么要提出基于负责任主权的国际秩序呢？我们强调“主权”，是因为国家仍然是国际体系中的主要行为体。诚然，全球化大大削弱了国家权力，主权也会被用来作为政府逃避自己的行为责任的挡箭牌。但是，如果没有有效的负责任国家，则很难解决任何重大的国际问题。在国家的疆界之内，是国家为社会和经济行为体创造了行为动机、规定了行为限制，无论是非政府组织还是企业都是如此。比如，我们都清楚地看到，国家失败就会对其国民产生严重的后果。主权原则也重新确定了国家作为国际合作中核心决策者的地位。一位曾经担任某国国家元首的人士告诉我们：“国际合作首先要取决于国家政府的决策。”

主权的道德基础在过去几个世纪里一直是帮助建立国际秩序，因为规范的、可预期的国家行为可以减少暴力、保证信守承诺、保障稳定的财产权利。10主权也意味着外部世界承认一国政府对其领土具有管辖权，使政府能够合法独立地选择自己愿意参与的国际协议，合法独立地实施为保护国民和保障国民利益而制定的政策。

主权的最后良机（5）

传统主权观强调不干涉内政，这一原则成为一种国际规范，因为在一个权力极不平衡、干预他国内政事件连绵不断的世界上，不干预原则是保证国家之间的秩序、互惠和行为可预测性的最佳办法。不干涉原则还保护弱小国家免受强权国家的侵犯。在当时的世界上，主权原则虽有缺陷，但其好处是保障国际秩序。

我们强调“负责任”，是因为在一个充满跨国问题的世界上，传统主权已经不能保证国际秩序，在一些重要领域甚至损害秩序。弗朗西斯·邓在1933年首次提出作为责任的主权思想的时候，他感到传统主权已经不能适用于非洲的现实。20世纪80年代和90年代初一波接一波的人道主义危机导致非洲国家成千上万人的死亡，而非洲国家则漠然置之。传统主权原则又使得国际社会无法援助在饥荒和战争中挣扎的民众。

弗朗西斯·邓的著作集中讨论了非洲后殖民国家的法理主权和这些国家实际主权之间的落差。法理主权指外部世界的承认；实际主权指合法控制使用暴力、为发展而动用和使用资源的能力、保护国民安全、促进国民作为人的尊严等。根据弗朗西斯·邓的描述，非洲有太多的国家，用法理主权做挡箭牌，掩盖它们不具有实际主权的事实。结果就是内战，内战跨越边界，导致地区的不稳定。总之，国家之内的灾难变成跨国灾难。弗朗西斯·邓认为，当一个国家明显的无力保证国民的基本生存需求，强大的、有能力的国家就义务保护受伤害的民众。

弗朗西斯·邓的著作在两个方面有着重大突破。第一，它改变了人们对主权的思维定势，改变了人们对非洲国家义务的期望。直到1990年，有一位名叫罗伯特·杰克逊（Robert　Jackson）的学者才提出，国际社会对准国家（这是他对当时几十个具有法理主权、但却没有实际能力的国家的称呼）的处理方式很难改变，原因是存在一个强有力的禁忌，“在悄无声息之间，使几乎所有国家和国际组织的机构和代表都实施自我约束，加之外交官历来不愿意公开批评其他国家的国内事务，这种禁忌也就给这种传统加入了决定性的规范意义”。12弗朗西斯·邓的著作打破了这个禁忌。奥卢塞贡·奥巴桑乔（Olusegun　Obasanjo）、萨利姆·萨利姆（Salim　Salim）等著名非洲政治家在20世纪90年代接过了负责任主权的理念，在20世纪70年代欧洲赫尔辛基进程的启发下，召开了非洲安全、稳定和发展合作大会（Conference　on　Security；　Stability；　and　Development　Cooperation）。这次会议提出的思路和理念为2002年通过具有前瞻性的非洲联盟及其和平与安全理事会宪章奠定了基础。13

第二，弗朗西斯·邓的著作帮助重新定义了主权，这跟当时基于绝对不干涉国家内部事务的理解是不同的。他强调其他国家在保护失败国家国民方面负有责任，这一观点在2001年由加雷思·埃文斯（Gareth　Evans）和马哈穆德·萨努恩（Mahmoud　Sahnoun）领导的国际小组再次提出。国际小组发明了“保护责任”的原则。这个原则的含义是：国家负有保护国民免受种族灭绝、种族清洗、大规模屠杀等责任，但是，当国家不能或是不愿这样做的时候，国际社会有责任进行干预。2004年，由知名人士组成的威胁、挑战和变革名人小组支持了这一理念。2005年，联合国里的非洲集团，在卢旺达和南非的领导下，进行了艰苦的斗争，赢得了联合国大会对这一原则的认可。

主权的最后良机（6）

“保护责任”的理念得到联合国所有成员国的一致认可。从某种意义上讲，这是一个最清晰的信号，表示对主权的理解发生了重大的变化。这一变化发生的时间是如此之短。就在1999年，时任联合国秘书长的科菲·安南（Kofi　Annan）在联合国大会讲话，谈到需要接受人道主义干预，以便应对种族灭绝和种族清洗问题。当时，77国集团和不结盟运动中的许多发展中国家对此提出严厉批评。仅在六年之后，联合国大会就接受了主权不是绝对的这一理念，认为国家具有积极的义务，既要保护自己的国民，也需要对种族灭绝和反人类罪予以应对。

联合国的转变态度使其与世界不同地区出现的对主权的理解更加接近。地区对主权意义的解读体现在诸如非洲联盟、美洲国家组织、欧盟等地区组织的宪章条款之中。这一转变也使得联合国大会对主权的理解更接近于联合国自冷战以来的实践活动。冷战时期，联合国和地区组织很少干预或调解国家内部的暴力行为。失败国家坚持认为，旨在控制这些国家内部暴力的外交行动，将国家和反叛集团等量齐观，这就侵犯了它们的主权，无视它们的合法地位。现在，如果内战爆发，外部力量旨在终止暴力的调解行动已经是很正常、也是人们期待的

事情。

同样，冷战时期，联合国维和部队主要由于国家之间的争端。国家在内战时期屈尊接受中立的国际部队进入其领土，当时也是很难想象的。如今，大部分维和部队是用来解决内战问题的。这样的干预得以承认，不仅是因为拯救了生命，而且还建立了有能力行使主权的国家机器。这样做带来的结果是：在1993年至2005年间，内战减少了40％。这是过去200年里内战数目最大的降幅。16

自冷战结束以来，对传统主权观的挑战日益加强。在世界许多地方，国家羸弱，受到各种跨国威胁的冲击。技术和经济发展进一步侵蚀了国家控制边界和民众的能力。国家安全和国际安全的相互依赖更加需要以我们在这里提出的方式理解主权。比如，要保护国民免予气候变化的损害，国家必须行使主权，与其他国家签署合作协议，限制碳的排放量。

强调负责任主权有助于应对许多国际合作专家提出的问题：在关注自我眼前利益的国家组成的世界上，谁会关注中长期目标呢？17谁来创造这些学者所说的“未来影响　（shadow　of　the　future）”（即：当下的互动会影响到长远的未来，所以必须慎思当下的行为）呢？18负责任主权将中长期目标植入国家对眼前利益的权衡之中，将信任和声誉置于最核心的地位。

我们将负责任主权置于国际秩序的核心，目的是标定主权的内涵，使其能够应对当今这个完全不同的国际环境对秩序形成的挑战。从某种意义上讲，这也不是什么新的概念：在不同历史时期，主权有着不同的内涵，主权对承认和干预的规则随着时间的推移而发生变化。19　传统意义上重新协商（renegotiation）主权内涵是大国的特权，在全球政治发生重大变化的时候，大国意识到对国际体系稳定产生了新的威胁，就会试图改变主权内涵以应对新的挑战。当今全球化世界所出现的挑战要求我们开放理解主权意义这一过程，使其不再控制在几个大国手中。　txt小说上传分享

主权的最后良机（7）

我们早就应该对主权意义进行重新协商了。上一次定义主权内涵的尝试是1945年成立联合国。联合国的缔造者坚持了不干涉原则，但同时也确认了正在经历非殖民化过程的国家享有民族自决的权利，制定了普遍*条例以指导主权国家在国内的行为。具有讽刺意味的是，这些规则虽然在联合国宪章中被认为是相互补充的，但实际情况却恰恰相反。一方面，许多国家的民众希望联合国能够体现对普遍*的国际承诺，这就可能削弱主权。另一方面，联合国又坚决捍卫一些无能国家的主权。尽管如此，人们正在形成一种共识：除非我们能够发现一种办法，鼓励国家在制定对内和对外政策中采取更加负责任的态度，否则全球安全只能是江河日下。

我们在这里提出的建议从一个层面上看是十分保守的：我们试图加强主权而不是消灭主权。我们认为主权是国际秩序的关键。但在另一个层面上，我们的建议又具变革性质：我们认为，在21世纪，只有负责任地行使主权，主权才能得以存活。主权的最大化观点认为国家可以为所欲为，这种观点实际上反而会损伤主权的实质，因为主权的实质是：自主地确定采取什么样的方式才能最好地保护国民、促进国民的福祉和尊严。气候变化引发的灾难和冲突、传染病的蔓延、非国家行为体的袭击——面对这些威胁，国家失败的可能性会更大。归根结底，主权最大化观点会逐步地、但却不可避免地限制国家的制定政策的自主性，即便对最强大、最富饶的国家而言，也是如此。

谁来界定负责任的含义？

可以预见，基于负责任主权的国际秩序会遇到来自各方面的批评。国际上不同的受众会提出质疑，认为这是美国试图歪曲传统主权概念，是对弱小国家提出的强制性苛刻标准，是由单方决定负责任内涵的主张。美国人也会提出质疑：负责任主权的理念是否意味着由别人来决定美国的责任；我们提出的秩序观是否考虑到美国的制度和?

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