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动力 充满活力的教育体制（第3页）

洋浦开发区设立后，洋浦管理局作为海南省政府派出机构，代表海南省政府对洋浦全权行使行政管辖权。在中央和海南省委、省政府的领导和关怀下，洋浦管理局着力构建全新的经济体制和管理体制，以实行“最小的行政干预、最大的经济自由”，提供“最优的服务质量、最佳的社会环境”为目标，营造开发建设的软环境。确定的教育体制改革的总体目标是：通过创造性实践，探索一条适应开发建设和新体制要求、多快好省地发展教育的新路子，为建立具有中国特色的社会主义教育体系种好“试验田”。具体目标是：通过改革，建立一个竞争、激励机制健全的体制框架，在这一体制下，举办者、管理者、办学者职责分明；教育经费以财政拨款为主，辅以其他形式的投入；各方能依法管理，依法治教，依法治校；政府、社会各界和广大师生员工积极性得以充分调动，学校充满生机和活力。

四、改革的内容

改革的主要内容可以概括为“三制一包四自主”（即狭义的“洋浦模式”）。“三制”即定期评估考核制、校长负责制、教职员聘任制；“一包”即工资总额包干；“四自主”即在遵循有关管理规章的前提下，学校内部机构设置和人员聘用自主、经费使用自主、内部分配自主、日常教育教学管理自主。我们把以“三制一包四自主”为主要内容的改革称为“三制一包四自主学校管理体制改革”，其特点是：这一改革不单纯是学校内部管理体制的改革，还是既有内部又有外部，既有微观又有宏观的一种学校管理体制的综合配套改革，是整个洋浦教育体制改革的核心内容。

五、改革的措施

为了通过教育体制改革全面推进洋浦教育的发展，洋浦管理局于1995年7月正式颁布了《洋浦经济开发区基础教育管理暂行办法》和《洋浦经济开发区公立中小学校校长负责制试行办法》。以上述两个文件的颁布为契机，有关部门又相继颁行了一系列实施细则和办法，在全区启动了学校管理体制的全面改革。主管部门在宏观控制和管理方面的基本措施有：成立学校考评委员会，对全部学校实行一年一度的评估定级和分类管理；请省教育厅派考官，通过公开竞争选聘全部学校校长（两所即将搬迁的小学除外），对年度评估中不能定级或年度考核中不称职的学校校长按规定予以解聘；在学校考核委员会的主持下，对所有教师实行竞聘上岗考核，并打破原有“公办”、“民办”的界限，将所有教师分为正式聘用教师和临时聘用教师，学校可以根据教师的年度考核结果和校内编制状况按有关规定对教师进行低职高聘、高职低聘、正式聘用、临时聘用或（经主管部门批准后予以）解聘；引进正式教师，由主管部门统一组织公开招聘，学校可以引进临时教师，但引进教师的资格必须接受主管部门的审核；对全部学校按等级高低核定正式、临时编制当时因民办、代课教师比例较大（最多的学校达到50%以上），不得不核定一定比例的临时编制。后来随着洋浦财力的逐渐增强以及关于民办、代课教师政策的变化，临时编制的比例逐渐减少，到20世纪90年代末洋浦就全部取消了临时编制。，按不同标准实行工资总额包干，学校可以在包干工资总额内，对活动工资按教职工岗位性质、业绩进行自主分配；校长的待遇与学校评估结果挂钩，具体指数由管理局统一确定。

随着情况的变化、认识的发展和教育发展的实际需要，洋浦又对评估考核的一些具体做法适时进行了调整。如：为避免介入过多人力，将一年一度的大规模评估改成一年一“小评”，三年一“大评”。“大评”年度与多数校长任期届满年份一致，由相关职能局及基层有关机构人员组成的考评委员会直接组织进行评估；“小评”由考评委员会下设的办公室组织进行，考评结果和评级问题仍由考评委员会审定和裁决。评估由起初的定性、定量混合评估调整为在定性评估、定量评估、财务管理专项考核的基础上进行综合评定，以使考核结果更接近学校实际，更具有说服力；学校评估的结果作为校长考核的重要依据，在校长考核分数中占有相当比重；根据开发区教育工作重心的转移，及时适度地调整评估的具体指标和权重等。

六、改革的关键举措

1、学校评估

洋浦开发区在对学校进行首次评估时，主要是进行定性、定量评估，在教育教学质量等关键项目上实行“一票否决”制；第二次评估时，分为定性、定量和财务专项评估三部分，所占权重分别为20%、70%和10%，在此基础上进行综合平衡。学校的评估结果分为一类、二类、三类、四类，达不到四类的不予定级。

2、校长竞聘、落聘和解聘

关于校长聘任的具体操作，在《洋浦经济开发区公立中小学校校长负责制试行办法》中作出了下述规定：“学校首任校长的产生，由管理局根据校长的任职条件按‘公开、平等、竞争、择优’的原则组织公开选聘。”“公开选聘的校长试用期为半年。经试用并考核合格者，方予正式聘任，聘期为三年。校长任期届满时，对经考核确能达到任期目标责任书要求且成绩显著者，可以续聘。校长任满两届时，一般应重新组织公开选聘，原任校长可以继续参加应聘。”对所供职的学校被评估在四类以下（不含四类）的以及有其他八种不良表现的校长，年度考核结果将确定为“不合格”，并予以解聘。

3、教职员考核和聘用

洋浦在改革中严格按照国家规定的教师资格标准对教师进行考核，通过公平竞争，将一些真正优秀的教师聘任到学校，而将一些不符合资格、考核不合格的教师解聘。这样，有些经考核被认定为优秀的民办教师和代课教师就被聘为正式编制教师，而一些经考核被认定为不合格的正式教师则被聘为临时编制教师、解聘或分流，还有一些教师根据考核结果实行高职低聘或低职高聘。考核结果除了作为聘用的依据外，还作为活动（绩效）工资发放的依据，但档案身份、档案职称、档案工资和固定工资均保持不变（以便一旦调离能与区外体制衔接）。

4、工资包干和内部分配

在分配问题上，《洋浦经济开发区公立学校工资总额包干管理暂行办法》规定：“对公立学校实行工资总额包干，增人不增工资总额，减人不减工资总额。”学校可以在包干工资总额内，根据教职工的工作量多少和业绩大小对活动工资部分进行分配。该办法还规定，对那些由于表现优异而被学校聘为正式编制教师的原民办、代课教师，其固定工资要高于其他（民办、代课教师身份的）临时编制教师，其活动工资按正式编制教师待遇标准执行；对那些因业绩平平或表现不良而被改聘为临时编制教师的原公办教师，其活动工资部分则只能够按（民办、代课教师身份的）临时编制教师标准执行（为实行平稳过渡，其固定工资仍保留正式编制教师待遇）；实行高职低聘或低职高聘的正式编制教师，其固定工资都保持不变，只有活动工资与实际聘用情况挂钩（这意味着对教职工的实际聘用和活动工资分配都限于校内，对教职工的调进、调出和档案工资不产生影响，从而不影响与区外体制接轨）。为使年度考核真正产生应有的效果，在分配上更好地体现优质优酬，洋浦实验学校从1997年起，又将考核结果与活动工资挂钩，在实践中产生了非常好的效果。

这样操作，既转换了机制，坚持了改革，又保持了稳定。在体制改革后的两年内，洋浦教育系统保持了相对稳定的局面，再没有出现改革前那种因为工资分配问题而集体上访的现象。

七、“洋浦模式”的形成和实践的效果

洋浦经济开发区“三制一包四自主”的教育体制改革被界定为“洋浦模式”，这一提法，最早出现在《中小学管理》杂志1996年第1—3期《整体突破，一步到位》一文的“编者按”中，它是指洋浦教育体制改革的一整套做法。此后，“洋浦模式”便在教育界流传开来。1998年10月，全国学校管理体制改革专业委员会兰宏生理事长（时任北京市教委副主任）在《全国学校管理体制改革专业委员会四年工作总结》中，首次代表学术界确认了“洋浦模式”，认为它是全国学校管理体制改革四种基本模式之一。

上述提法事实上将“洋浦模式”分为广义与狭义两种。

广义的“洋浦模式”包括三个既相对完整又相互关联的组成部分，即“财政为主，各界相助”的办学投资体制模式、“主办制+辅助系统”的教育行政体制模式、“三制一包四自主”的学校管理体制模式。所谓相对完整，是说它们各自自成体系，可以相对独立地存在，而且独立存在时本身又是一种独特的模式；所谓相互关联，是说它们又是相互联系的，而且只有当它们形成一个整体时，才能最大限度地发挥各自的功能。

狭义的“洋浦模式”主要指“三制一包四自主”的学校管理体制模式，它是广义的“洋浦模式”的核心内容。“三制”即定期评估考核制、校长负责制、教职员聘任制；“一包”即工资总额包干；“四自主”即在遵循有关管理规章的前提下，学校内部机构设置和人员聘用自主、经费使用自主、内部分配自主、日常教育教学管理自主。

“洋浦模式”的全面运行，使原本与省内发达地区存在“世纪之差”的洋浦教育在短期内实现了超常发展，主要表现在师生思想观念和精神面貌、校容校貌、学校规范化制度化建设和教育教学质量等方面。如实施改革后，洋浦干冲小学两年内的投资相当于改革前40年投资的两倍，全区学校环境和条件都发生了极大的变化；洋浦夏兰小学的毕业生语、数两科合格率在两年内从不到30%提高到100%，全区教育教学质量也有大幅度提高；洋浦全区小学教师学历达标率三年内从45.6%提高到90%以上；1998年，海南省首次公布了中考成绩统计分析结果，洋浦当年除语文优良率低于全省平均值外，其余各科所有指标均优于或远远优于全省平均值，此后洋浦的中考成绩就一直保持了全省第一的位置……这些表明“体制的转换比人员的充实更重要”，引起省内外的广泛关注。它的各个组成部分则分别发挥了不同的作用：“财政为主，各界相助”的办学投资模式为教育超常发展奠定了坚实的经济基础，“主办制+辅助系统”的教育行政体制模式为教育超常发展创设了宽松的环境，“三制一包四自主”的学校管理体制模式为推动教育超常发展提供了强大动力。

八、改革取得成功的原因分析

没有洋浦的教育体制改革，就不会有洋浦教育的超常发展。也许有人会问，为什么洋浦能够成功地进行这种体制改革？通过对洋浦教育体制改革进行系统思考和全面分析，我们认为其成功的主要原因有以下几个方面：

1、顺应改革的时代大潮

洋浦开发正式启动之时，正值党中央做出建立社会主义市场经济体制的决定不久，一系列关于经济体制、科技体制、教育体制乃至政治体制改革的政策、法规相继出台，把我国的改革开放事业推向了一个新高潮。在这样一种大气候下，洋浦经济开发区管理局于1993年一成立，就提出要“与世界经济接轨，按国际惯例办事”，要在洋浦实行完全的市场经济体制和全新的行政管理体制。经过探索和实验，取得了在行政管理体制改革方面颇有影响的“三条半经验”。全国加快改革开放的大气候以及洋浦推行全新行政管理体制的小氛围，极大地激发和唤起了洋浦人的改革开放意识和体制改革热情。正是在这种背景下，才产生了具有独特做法和独特功效、影响全国教育体制改革的“洋浦模式”。“洋浦模式”能取得成功也正是因为它顺应了改革的时代大潮。

2、符合管理学的基本原理

洋浦的教育体制改革符合管理学的一些基本原理，如系统原理、人本原理、责任原理、效益原理等。在教育体制改革的过程中，洋浦实行的校长负责制和教职工聘任制、合理设置岗位、聘任时分别签署任期目标责任书和聘用合同书、把学校评估等级作为工资总额包干和宏观分配的依据、把个人考核结果作为学校内部分配的依据等做法，都符合管理学的“责任原理”要求。洋浦的教育体制改革，注重通过公开、平等、竞争、择优的竞聘上岗机制，科学的评估、考核机制，收入分配中的优质优酬机制等，来最大限度地满足广大教职工的各种合理需要，并注意把广大教职工的个人需要最大限度地引导到实现洋浦教育超常发展的目标上来，这是符合行为科学中的“需要理论”的，而且也是经过了实践检验的。可见，洋浦的教育体制改革绝不是一时的心血来潮，其每一重大举措都有坚实的管理科学理论背景。

3、拥有宽松的改革环境

洋浦的教育体制改革能取得整体突破和巨大成功，还得益于宽松适宜的改革环境——这场体制改革得到了从上到下的广泛支持。洋浦开发区的几届领导，出于创造良好投资环境和“为官一任、造福一方”的责任感，对教育的改革和发展给予了极大的支持。此外，洋浦教育的改革和发展从一起步就得到了海南省教育厅和原国家教委有关领导的关注、重视和支持。海南省教育厅领导和原国家教委有关司（局）领导曾多次到洋浦视察和指导工作，对教育体制改革给予具体指导，并对洋浦的教育体制改革给予了高度评价和大力支持。洋浦的民众和广大教职工宽广的胸襟，对确保洋浦在推进教育体制改革的同时保持稳定起到了重要作用。

4、进行无私的理性操作

最后要强调的是，洋浦的教育体制改革之所以能够取得成功，洋浦的教育之所以能够实现超常发展，除了上述因素外，还因为参与教育新体制设计和操作人员的超脱和无私无畏精神。当新的教育体制的整套规章颁布之后，洋浦教育体制改革的操作者严守操作规范，尽可能做到不偏不倚，客观公正，这对确保新体制的顺利建立和正常运行都是非常重要的。

九、“洋浦模式”是对现代学校制度的超前探索与实践

所谓现代学校制度，是指“能够适应市场经济和建设学习型社会的基本要求，以完善的学校法人制度为基础，以现代教育观念为指导，学校依法自主、民主管理，能够促进学生、教职工、学校、学校所在社区的协调和可持续发展的一套完整的制度体系”“基础教育阶段现代学校制度的理论与实践研究”总课题组.关于现代学校制度的含义、特征、体系的初步认识，它具有以下特征：符合现代教育理念，能够保障和促进学生、教师、学校、社区的充分、全面、多元化发展，有力地推动“学习型学校”的形成，能够保障政府依法承担教育责任，同时形成良好的校本管理机制和民主治校的制度基础，能够兼顾教育的公平与效益等。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》关于“建设现代学校制度”着重提出了以下要求：一是“推进政校分开、管办分离”。适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间的新型关系。适应国家行政管理体制改革要求，明确政府管理权限和职责，明确各级各类学校的办学权利和责任。探索适应不同类型教育和人才成长的学校管理体制与办学模式，避免千校一面。完善学校目标管理和绩效管理机制。健全校务公开制度，接受师生员工和社会的监督。随着国家事业单位分类改革推进，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。

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