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第53部分（第2页）

治。①区以下为自然社区。在乡村，１００　户或更多为村；在城镇，同样大小为

里。在村或里以下为一种互相监视和共负地方责任的单位，即研究中国史学

者所熟悉的保甲。但在《县组织法》中称为闾和邻（２５　户为闾，５　户为邻）。

除区以外，每个自然社区最后须有选出的首领和议事会。然而，在举行地方

选举以前，首领要由县长任命。

不论《县组织法》付诸实施的前景如何，若根据国民党政府明确承担义

务要执行的孙逸仙《建国大纲》的规定，原来的《县组织法》中有关地方民

主的条款，是人们所能期望的最少的。县既须是行政单位，又须是自治单位；

县长是由科长和局长组成的县政会议的主席，与之平行的有选举出的县参议

会——拥有审查预算和政绩的广泛权力。在县以下，所有单位都被整个看作

“自治”机关，有选举产生的区长及下级参议会。自然，在选举程序制订出

来和民众受过自治实践教育之前，这些级别的人员仍由县长任命。②

然而，实施这样一个地方民主化计划的环境，有可能导致要求更大的控

制，而不是要求更大的地方自治。为内战的频仍和外国的侵略以及世界经济

大萧条的社会影响所困扰，政府视国内治安为当时大家最关心的事。结果是

加强了国民党内部，与民众参政相比，更注重官府和军队效率的分子的力量。

从　１９２８　年末开始，南京政府完成了《县组织法》的修订，它具有加强官府行

政的作用，同时推迟实施地方自治的日期。南京政府控制下的各省民政厅的

代表的会议认为，县组织法在推行县参议会方面过于仓促，民众对此没有准

备。召集参议会要推迟到区长民选出来以后。接着把召集参议会规定为不迟

于　１９３３　年。①（对召集县参议会的犹豫不决，使人想起　３０　年前袁世凯对于这

类组织的怀疑态度，当时地方自治运动几乎被摧毁。）根据民政厅代表会议

的精神，立法院通过一项法律（１９２９　年　５　月　１１　日），确认县长在有关地方

自治所有事务方面的“训导”职责。这项法律还通过把区长的任命直接置于

①谢振民：《中华民国立法史》，第　826　页。

①赵如珩：《地方自治之理论与实际》，第　77　页。

②谢振民：《中华民国立法史》，第　825—829　页。

①钱端升：《民国政制史》，第　553　页。

省民政厅权限之内，以加强省政府在地方行政方面的作用。县长负责提出所

在县专门职能局的局长人选，由省政府任命，从而拥有控制这些局的较大权

力。②

同时，发现县以下行政的原有模式不适于普遍采用。经南京政府修改的

山西“行政村”制，接近于旧保甲的用数字表示的聚合体原则：一个行政村

应有　１００　户左右，把几个小自然村连结起来，由政府任命的首领管理。南京

政府现在发现它与自然聚落单位太不一致，遂颁令恢复更习用的民国初期的

“乡”、“镇”的名称。③这也是放弃单一的国家地方行政制度，同时承认南

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